Con una settimana di ritardo rispetto a quanto annunciato, la Commissione europea si prepara a presentare le pre-enlargement policy reviews. L’appuntamento è fissato per domani (6 ottobre), quando la presidente Ursula von der Leyen e la commissaria per l’Allargamento Marta Kos renderanno nota la strategia operativa dell’esecutivo europeo per procedere all’allargamento dell’Unione verso alcuni specifici Stati candidati: Montenegro, Albania, Ucraina e Moldova.
L’interesse delle istituzioni europee al tema dell’allargamento è riemerso nel 2022, a seguito dell’invasione russa in Ucraina. Dall’ultimo grande allargamento fino ad allora, fatta eccezione per la relativamente agevole integrazione della Croazia nel 2013, l’allargamento era stato considerato una questione importante, ma non necessaria.
Poi, l’Europa si è resa conto che le condizioni globali erano cambiate, che sul continente la guerra poteva ancora scoppiare, avendo un vicino – la Russia – che ancora persegue una politica estera imperialista e un alleato – gli Stati Uniti – il cui sostegno poteva essere più o meno forte a seconda di chi occupasse la Casa Bianca.
Nel prendere atto del disordine internazionale, e possibilmente anche delle crisi che non hanno più una dimensione limitata, ma globale, l’Unione europea ha compiuto la scelta più semplice possibile alla luce delle competenze che le sono oggi attribuite: espandersi per rendersi più sicura. Alla possibile garanzia di sicurezza non ha affiancato, però, un analogo rafforzamento del proprio peso politico, scegliendo di non procedere a un approfondimento delle proprie competenze e capacità decisionali.
Il processo di adesione graduale
Indubbiamente, una politica estera unica avrebbe reso meno macchinoso il processo di adesione di altri Stati, ma, di fronte alla reticenza degli attuali membri, ecco che emergono le strategie più disparate. Una di queste sarà il fiore all’occhiello delle politiche che saranno presentate domani: il processo di adesione graduale.
Nato su proposta del cancelliere tedesco Friedrich Merz in occasione dell’ultimo vertice del Consiglio europeo, tenutosi a giugno, tale processo prevede che, a fronte dell’attuazione di specifiche riforme e del completamento di determinati riesami delle politiche, gli Stati candidati possano beneficiare anticipatamente di alcune politiche, programmi e vantaggi del mercato unico.
Inizialmente, l’idea era quella di garantire loro una partecipazione in qualità di membri osservatori – quindi senza diritto di voto – nelle istituzioni intergovernative dell’Unione europea, cioè il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione europea. L’ipotesi è stata poi scartata e sostituita da questo meccanismo più pragmatico e inclusivo.
La soluzione non dovrebbe tanto applicarsi al Montenegro, che ha avviato la fase di redazione del Trattato di adesione e sembra ogni giorno più vicino a rispettare la promessa fatta dal governo ai cittadini di diventare il ventottesimo Paese membro dell’Unione europea entro il 2028, riassunta nello slogan “28 by 28”.
Tanto meno dovrebbe riguardare da vicino Albania e Moldova, che, per via delle piccole dimensioni, appaiono molto più facilitate a rispondere in breve alle esigenze dettate da Bruxelles, per quanto la Rivoluzione dei Fenicotteri sulle coste albanesi stia dimostrando che è sempre bene aspettare prima di dire l’ultima parola.
Con l’Ucraina la questione si fa più spinosa. Innanzitutto perché, essendo coinvolta in un conflitto relativo a dei suoi territori, non può entrare a fare parte immediatamente dell’Unione europea, ma anche perché si tratta di un Paese grande e popoloso, con delle politiche che suscitano numerose perplessità in alcuni Paesi membri e timori legati al mercato unico, specialmente quando in gioco è la politica agricola.
Le visite di von der Leyen
Nei giorni che hanno separato la data annunciata per la presentazione delle pre-enlargement policy reviews e quella in cui saranno effettivamente rese pubbliche, von der Leyen ha visitato alcuni Paesi dei Balcani occidentali candidati o interessati all’adesione all’Unione europea. Secondo alcuni osservatori, questa è stata occasione in cui sondare il gradimento dei rispettivi governi proprio sull’adesione graduale, per correre ai ripari in caso sfavorevole.
La presidente della Commissione si è recata nell’ordine in Albania, in Kosovo, in Montenegro e in Macedonia del Nord. Ovunque, pare che le pre-enlargement policy reviews abbiano ottenuto consenso, ma al tempo stesso, sono emerse delle questioni di cui l’Unione europea dovrebbe occuparsi più approfonditamente nel procedere all’allargamento.
A Tirana, il primo ministro Edi Rama ha affrontato la questione della Rivoluzione dei Fenicotteri senza menzionarla apertamente, ma citando la possibilità di rendere pubblico l’elevato livello di democrazia e di impegno nella lotta alla corruzione del Paese. Un aspetto che non è stato letto tanto come una garanzia degli standard albanesi sui principi fondamentali dell’Unione europea quanto come una ripicca nei confronti dei cittadini in protesta, al punto che von der Leyen ha chiarito come il confronto con la società sia fondamentale.
In Kosovo, la presidente della Commissione si è trovata ad affrontare le tensioni seguite alla condanna dell’ex presidente Hashim Thaçi per crimini di guerra. Il premier kosovaro Albin Kurti è infatti convinto dell’infondatezza di certi elementi della sentenza, arrivata da parte delle Camere Specializzate per il Kosovo, organo giuridico esterno al Paese. A Skopje, invece, malgrado il premier nord macedone Hristijan Mickoski abbia sottolineato con veemenza i progressi del Paese, von der Leyen ha ricordato che completare le riforme costituzionali richieste è un’esigenza per l’Unione europea.
Ciò che ha lasciato dubbiosi su questo tour della presidente della Commissione sono le mete scelte. Le policy reviews sono previste nello specifico per quattro dei nove Paesi candidati, di cui due situati nei Balcani occidentali e due nell’area del Partenariato orientale. Tra questi, solo Albania e Montenegro hanno ricevuto la visita di von der Leyen, il che fa sorgere perplessità su come l’Unione europea si voglia muovere nei confronti dei restanti candidati.
Chi sono i Paesi candidati all’adesione all’Unione europea
Se si lascia spazio ai sospetti, si può finire nella convinzione che tanto le policy reviews quanto l’accelerazione nei confronti dell’adesione di alcuni Paesi siano parte di una strategia di Bruxelles per non perdere credibilità tra gli altri.
Lasciando in sospeso Turchia e Georgia, candidati che al momento vedono il loro processo di adesione in stallo, nel primo caso per volere del Parlamento europeo che chiede il rispetto dei diritti fondamentali da parte del governo di Recep Tayyip Erdoğan, nel secondo per scelta del governo a trazione del partito Sogno Georgiano sempre più attratto dalle sirene russe, sono sette i Paesi candidati all’ingresso.
Nell’area dei Balcani occidentali, con Montenegro, Albania e Macedonia del Nord, ci sono Serbia e Bosnia ed Erzegovina, Stati la cui situazione politica è molto complicata e, soprattutto, in cui l’opinione favorevole sull’Unione europea non è veramente diffusa.
A Belgrado, le spinte nazionaliste promosse dal Partito Progressista Serbo (SNS | PPE) stanno caratterizzando la campagna elettorale che si concluderà con le votazioni del 25 ottobre. Al tempo stesso, le violazioni dello Stato di diritto e delle libertà fondamentali appaiono sempre più evidenti, mentre la partecipazione di rappresentanti istituzionali ai funerali del criminale di guerra Ratko Mladić ha suscitato forte preoccupazione a Bruxelles.
Ancora più complessa è la situazione della Bosnia ed Erzegovina, dove le spinte autonomiste della Republika Srpska e il costante confronto con le istituzioni centrali continuano a mettere sotto pressione l’assetto istituzionale costruito dagli accordi di Dayton.
La mancata presenza dell’Unione europea in questi Paesi alimenta l’idea che non voglia muoversi per evitare di perderli e, con loro, un ulteriore presidio di sicurezza e stabilità. Allo stesso tempo, quei cittadini critici nei confronti delle politiche e degli atteggiamenti dei propri governi, non vedendo nell’Unione un interlocutore sufficientemente presente, finiscono spesso per assimilarla alle istituzioni nazionali e a respingere, di conseguenza, l’idea stessa di un futuro ingresso, anche malgrado il contesto storico-politico in cui l’affiliazione sembra l’unica opzione sicura.
Le aspettative che l’Unione europea non sa soddisfare
Per quanto riguarda Ucraina e Moldova, gli ultimi due Paesi candidati che stanno concretamente lavorando per accelerare il proprio ingresso nell’Unione, oltre alle evidenti difficoltà legate all’integrazione di Kyiv, esiste un altro aspetto sul quale Bruxelles tende a mantenere un profilo particolarmente prudente.
L’Unione europea, infatti, non dispone ancora di una vera politica di difesa comune: ed è proprio questo, più di qualsiasi altro elemento, ciò che i cittadini dei due Paesi si aspettano da Bruxelles, nella prospettiva di vedere garantita la propria sicurezza e, nel caso dell’Ucraina, l’integrità territoriale dello Stato.
In questo senso, un allargamento graduale rischia di apparire, nel caso specifico di Ucraina e Moldova, più come un contentino politico che come una reale risposta alle loro esigenze. Bruxelles offre una prospettiva di appartenenza, ma non ancora gli strumenti necessari perché quella appartenenza possa tradursi concretamente in una maggiore sicurezza, in un maggiore peso politico e in una maggiore garanzia di tutela di diritti e libertà.
Il rischio, in questo caso, non è legato all’assenza dell’Unione, ma al contrario della sua sovraesposizione. Con Ucraina e Moldova, Bruxelles potrebbe alimentare aspettative che non è ancora in grado di soddisfare pienamente e che non sarà mai in grado di soddisfare se non procede anche a una sua revisione interna.
Le pre-enlargement policy reviews, soprattutto nella forma dell’integrazione graduale, sono la risposta più semplice che Bruxelles può offrire ora agli Stati candidati, ma se a queste non seguirà una prospettiva di crescita interna e di preparazione dell’Unione stessa all’allargamento, il rischio è che si trasformino in un esercizio di attesa. Un modo per tenere aperta la porta senza essere ancora in grado di dire cosa ci sarà oltre quella porta.
L’Unione europea non può chiaramente permettersi di fermare l’allargamento, perché lasciare vuoti politici e strategici ai propri confini significa esporsi all’influenza di altri attori, ma non può nemmeno pensare di applicarlo senza prima rafforzare la propria capacità di agire. Perché, alla fine, la vera domanda non è soltanto quanto siano pronti i Paesi candidati a entrare nell’Unione, ma quanto sia pronta l’Unione ad accoglierli.
